常德市国土资源局对市政协七届二次会议第022号提案的回复

常国土资案〔2018〕7号B类

对市政协七届二次会议第022号提案的回复

鲁祖辉等3名委员：

您们提出的《关于推进我市农村集体建设用地流转的提案》收悉。现回复如下：

该提案关注民生，反映民意诉求，充分体现了政协委员的为民情怀。我局高度重视该提案的办理，对全市农村集体建设用地现状及流转情况做了摸底调查，并借鉴全国广东省、安徽省等地试点的总结经验，结合我市的实际情况进行了研究分析。

一、常德市农村集体建设用地现状及流转情况

（一）常德市农村集体建设用地现状。

农村集体建设用地是指乡镇村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。据不完全统计，常德市农村集体建设用地约为98910.96公顷左右，以农村宅基地为主。全市已掌握的农村宅基地总数有1150284宗、面积24819.576公顷，其中已登记发证649826宗、面积11842.4403公顷，未发证但有审批手续属于合法的宅基地252728宗、面积6637.835公顷，符合规划的872604宗、面积17949.3044公顷。

（二）常德市农村集体建设用地流转情况。

据调查，常德市农村集体建设用地流转的主要形式有以下四种：一是房地同时买卖。在全市各个县市区均存在不同程度上的房地同时买卖行为，城乡结合部地区尤其普遍，以宅基地买卖居首，其次是已废弃荒废的村办学校、破产乡镇企业等。这种情况主要发生在武陵区、鼎城区、澧县和桃源县等经济较发达地区，每年约以10%的比例增加，截止2016年，全市农村宅基地房地同时买卖面积突破了2000亩，村办学校、乡镇企业和旧办公楼等买卖达到近千亩。二是房地同时出租。这是对废弃荒废村办学校、破产乡镇企业、旧办公楼处置的主要方式之一，农村集体经济组织将集体建设用地使用权出租给用地者生产建设，出租用途以工业仓储用地最多，租金、租期没有统一的标准，由流转双方自行协商确定，年租金约在3000元至10000以上不等，初步统计，我市以这种出租方式流转土地已达近万亩。三是宅基地空地买卖。其一是闲置宅基地买卖，用于村内其他居民修建新房；其二是纯宅基地买卖，农民在办理宅基地审批手续后直接转让给村内其他居民建房；其三是将土地用作宅基地出售，将土地（大部分为耕地）以几千元至几万元不等的“土地价款”出售给本村居民或外来户建房。四是抵押贷款融资。虽没有法律支持，但现实生活中很多地方用集体建设用地使用权抵押贷款已成规模，造成大量集体建设用地进入土地市场，形成“隐形市场”，比如，部分乡镇企业为弥补生产资金的不足，将所取得的集体建设用地使用权连同地上建筑物作为融资担保进行抵押贷款。

（三）常德市农村集体建设用地流转的影响因素。

农村集体建设用地流转的影响因素是多方面的：一是法律制度的缺失。目前还没有一部完整的法律法规对农村集体建设用地流转行为给予支撑，大部分农村集体建设用地流转都属于非法流转。二是土地收益分配不均。因农村集体建设用地与国有建设用地的不同价、不同市，集体建设用地在流转收益分配时界定不一，在流转的过程中，农村集体经济组织和农民很难得到合理的流转收益。三是流转土地使用年限。不同于国有建设用地，当前集体建设用地的流转大部分都是自发流转，流转年限以合同约定为根据。四是缺乏规范的土地流转市场。农村集体建设用地流转的前置条件、方式、范围和用途都没有明确的管理办法，在这种情况下，政府部门很难做到合理监管。

二、已开展的工作情况

（一）积极开展集体建设用地流转探索。

早在20世纪90年代初，全国上下各级政府部门对农村制度改革进行了积极探索，促进集体建设用地合理有序流转就是其中一项重要内容。历经20余年来，各地农村集体建设用地流转试点工作屡碰瓶颈，农村集体建设用地流转制度改革难以推进，究其原因主要是缺乏相应的法律支撑。1998年、2008年国土资源部门前后两次修订《土地管理法》均尝试将集体建设用地流转内容纳入法律体系，但受限于现有法律和城乡二元制度的实情，两次《土地管理法》的修订均未能将集体建设用地流转合法化，全国性的流转管理办法始终难以出台。党的十八届三中全会提出建立城乡统一土地市场，掀起了全国各地对农村集体建设用地流转改革的探索高潮。为有效盘活集体建设用地，防止集体资产被外来资本控制，2017年中央“三农”1号文件出台了农村宅基地的相关政策，文件提出允许通过村庄整治、宅基地整理等结余的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。2016年中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》，从推进土地承包经营权确权登记办证工作、引导和规范农村土地经营权流转行为、积极发展农业适度规模经营等方面提出了具体意见。2018年中共常德市委常德市人民政府印发《关于进一步加快村级集体经济发展的实施意见》，提出支持村集体盘活土地资源，鼓励村集体通过出租、股份制等形式经营物业。由此可以看出，全国上下各级政府部门对集体建设用地盘活流转探索的重视。

（二）规范农村集体建设用地申请审批。

为规范集体建设用地管理，保障集体建设用地所有者和使用者的合法权益，湖南省国土资源厅修订了《湖南省集体建设用地管理暂行办法》，为湖南省集体建设用地流转提供了操作方法。农村宅基地作为集体建设用地的重要组成部分，从源头上加强农村宅基地的审批监管，有利于规范集体建设用地的开发建设与流转。2014年湖南省国土资源厅下发了《关于规范和改进农村宅基地管理的若干意见》，对宅基地审批条件、方式、流程、时限等做了具体要求，并明确了国土、住建、交通、水利等部门职责。2017年，我局配合市住建局先后制定了《常德市加强农村建房管理工作实施方案》和《常德市农村建房管理办法》，对我市农村建房进行了规范管理。同时，我市各级国土资源部门对农村集体建设用地申请进行了严格审批，依法依程序进行了办理。

（三）完成农村集体土地确权登记发证工作。

我市农村集体土地确权登记发证工作于2011年12月正式启动，截止目前，登记发证工作已完成，成果数据通过了湖南省国土资源厅检查验收。农村集体土地确权登记发证工作的完成，将为明晰我市集体土地产权关系，规范农村集体土地所有权和使用权管理、农村宅基地建设，维护集体土地权利人的合法权益，推进农村土地制度改革奠定了基础。

（四）积极开展村级空间规划修编。

2015年全省启动土地利用总体规划调整完善工作，在编制规划时，我局充分征求了各相关部门及各基层组织的意见，对农村集体建设用地进行了充分考虑，为村集体组织用地建设预留了空间，截至目前，我市各县市区和乡镇级土地利用总体规划修订版成果分别通过了省政府和市政府批复实施，对各级用地布局进行了空间优化。2017年以来，我市根据湖南省国土资源厅的工作安排，启动了村级土地利用总体规划编制试点工作，将以合理布局、相对集中为原则，进一步优化农村土地利用空间，逐步引导农村建设用地集中发展。我市纳入第一批典型示范村试点的村有县城头山镇詹家岗村和桃源县沙坪镇红官村2个，截止目前，两个村的规划编制前期准备工作均已完成，下阶段将开展入村调查和规划上图工作。另外，市规划部门也积极开展了农村建设用地规划，先后多次展开调研，搜集、整理数据，组织专家及设计单位深入村镇给予技术支持与服务，有序推进村庄规划编制全覆盖工作。

（五）用好用活增减挂钩政策。

城乡建设用地增减挂钩政策是促进农村集体建设用地合理有序流转的一项重要措施，通过拆旧建新和土地整理复垦等方式，实现城乡用地布局更合理。截止到目前，我市共有37个增减挂钩项目通过湖南省国土资源厅批准，涉及全市9个县市区，共批复拆旧区总面积1505公顷，批复建新区总面积1347公顷，对我市散乱、废弃、闲置的农村建设用进行了整治，农村居民点人均建设用地减少了一半以上，有效破解了村民建设无序建设、分散建设的难题，规范了全市农村集体建设用地合理流转。

三、下一步工作打算及建议

（一）我局将积极配合，并与代表委员们共同向上层呼吁，争取尽快将农村集体建设用地流转内容纳入法律体系，着力破解土地制度改革难题，实现农村集体建设用地合法化流转。同时，借鉴广东省和安徽省等试点城市的总结经验，探索研究出台关于常德市农村集体建设用地使用权流转的有关制度和办法。

（二）加快推进村级土地利用总规划编制试点工作，形成可复制推广的经验，为后续全面推进全市村级土地利用总体规划打好基础。

（三）继续用足用活城乡建设用地增减挂钩政策，鼓励各县市区及乡镇引导农村集体建设用地合理流转，实现节约集约用地。

（四）充分利用好我市农村集体土地确权登记发证成果数据，探索研究征地新政策，全力维护百姓群众的合法权益。

（五）积极对接并配合市人社部门，建立健全社会保障体系，做好被征地农民的生活保障工作。

最后，感谢您们对国土资源工作的关心和关注，希望您们今后多提宝贵意见。

常德市国土资源局

2018年6月15日

签发人：吴德新                     联系人：陈明

联系单位：市国土资源局办公室    联系电话：7261269