刊登于《自然资源通讯》2026年第3期

湖南常德：“三措”并举赋能空间治理提质增效

宋  磊   朱晓平   汤文扬

“多规合一”改革实施以来，湖南省常德市聚焦国土空间规划编制审批、实施监督、技术标准、政策法规四大体系建设，持续推进治理体系和治理能力现代化，城市品质显著提升、面貌焕然一新。

2025年，常德市深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，全面落实区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略部署要求，在自然资源管理和国土空间规划领域坚持绘好“一幅图”、下好“一盘棋”、联好“一张网”，三措并举、协同发力，为地区高质量发展奠定坚实空间基础。

01绘好“一幅图”：从全域统筹到项目落地

坚持战略引领，优化空间格局。常德市立足“东抵长三角、南通粤港澳、西联成渝、北接长江中游城市群与京津冀、中融长株潭”的区域开放格局，充分发挥“承东启西、连南接北”的区位优势，确立“联动成渝地区双城经济圈和长江中游城市群的重要节点城市”发展定位，构建“一主一副三极多点”城镇空间格局。该市将战略定位转化为空间蓝图，结合自然资源管理和国土空间规划“一张图”建设，在市县国土空间规划中明确城镇体系、综合交通、产业发展、生态网络等空间布局；以乡镇为单元细化主体功能区定位，将核心要求融入各层级国土空间规划，确保功能分区与空间管控有效衔接；起草落实主体功能区战略实施方案及责任清单，制定《国家级重点生态功能区产业准入负面清单》，为加快构建主体功能清晰、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局提供坚实规划支撑。

促进多规融合，统筹空间需求。常德市以国土空间总体规划为统领，统筹平衡各领域空间需求，协同推进各类专项规划编制并将其主要内容纳入详细规划；修订《常德市国土空间专项规划编制目录清单》及管理办法，明确专项规划责任主体、成果内容、审批程序与上图入库要求；立足城市发展实际设定规划目标，建立行业主管部门牵头、自然资源规划部门统筹协调的工作机制，有效避免规划重叠与资源浪费，推动各级各类规划横向联动、纵向贯通。

助力城市更新，强化项目实施。常德市推动城市发展从增量扩张向存量提质转变，成立城市运营提质增效工作专班，制定城市规划科学提质行动方案，聚焦详细规划编制、土地复合利用、资源资产处置等重点领域，对部分老厂区、老院落实施综合提质改造；通过详细规划策划生成20余个城市运营项目，系统梳理存量空间、盘活存量资源资产；按照“15分钟社区生活圈”标准，开展旧城区更新类详细规划试点，补齐市政基础设施短板，完善社区公共服务设施，持续提升城市宜居水平。

02下好“一盘棋”：从规划传导到风貌塑造

加强传导执行，细化实施方案。常德市构建“15-5-3-1”规划实施传导体系：编制15年总体规划，谋划长远发展；制定5年近期规划，明确阶段目标；形成3年行动方案，聚焦当前任务；列出年度实施计划，确保项目落地，实现“长远有蓝图、近期有行动、年度有重点”的有机衔接。同时，建立“市—区—单元—地块”多级空间传导结构，将管控指标、规模、控制线、公共设施布局等内容逐级细化，提升规划的可操作性与落地实效。

完善监督机制，确保实施成效。常德市建立“监测预警—体检评估—监督检查—人大审议”四位一体监督机制：智能化开展“监测预警”，运用现代信息技术，搭建常德自然资源规划“一网一库一平台”“两大保障、三大应用”体系，实现多源数据实时获取与智能分析，动态感知国土空间运行状态，精准支撑规划实施评估；常态化开展“体检评估”，分析诊断规划实施效果；动态化开展“监督检查”，推动问题即查即改；法治化开展“人大审议”，确保年度计划严格落实。

严格空间管控，塑造城市风貌。常德市立足“常德是富有文化传承的地方”这一定位，深入挖掘地方文化资源，加强城市规划管控与引导，延续“坐北朝南、背山面水、中轴对称、玉带环绕”传统营城智慧；融合山水特色，对各片区建筑风格和色彩、重要景观界面以及亲水活力空间提出强制性、指导性管控要求，并纳入规划条件；在规划方案审查与规划许可环节，严格保护中心城区通向河流、山体的视线通廊，营造“望得见山、看得见水”的宜居山水城市景观。

03联好“一张网”：从数字赋能到共建共治

构建智慧平台，推进数字赋能。常德市秉持整体智治理念，围绕“高效办成一件事”，创新推行“一码通”项目管理模式，为每宗地块赋予唯一“电子身份证”，实现全流程跟踪服务；以“一码”串联规划选址、土地供应、规划审批、竣工验收、不动产登记五大核心环节，关联多项配套业务，打破数据壁垒，实现信息实时共享与业务协同，大幅提升审批效率，推动建设项目落地提速65%以上，真正做到“让数据多跑路、群众少跑腿”。

创新政策机制，促进空间优化。常德市在农业空间布局上，通过规划衔接与用途优化，2025年实现新增耕地1.13万亩、完成林耕置换2.05万亩；在乡村空间优化方面，以规划引领全域土地综合整治，统筹划定164.41万亩整治区域，系统解决耕地分布碎片化、空间布局无序化等问题；在资源利用层面，发挥规划配置作用，创新资源资产组合供应模式，例如，穿紫河文旅项目，在规划中明确土地使用权与水上经营权组合供应，显著提升了空间资源利用价值。

完善管理体系，实现闭环运行。常德市建立规划“编制—实施—监测—评估—维护”全生命周期管理闭环；以自然资源管理和国土空间规划“一张图”作为项目入口依据，对申报项目实行合规性智能审查；以规划条件作为项目实施依据，将各类空间管控要求和约束性指标落实到具体地块；以国土年度变更调查作为出口依据，对疑似违法违规行为及时预警监测；以规划体检评估作为优化依据，保障国土空间规划始终科学适用、富有弹性。

加强规划宣传，推动共建共治。常德市以规划展示馆为核心平台，围绕“桃花源里、灵秀常德”主题，借助国土空间规划展、裸眼3D总规模型、智能机器人等形式，常态化开展宣传活动；创新推出卡通规划长图《善卷先生的进击之路》、规划说唱《绘常德》、短视频《糖橙的未来》等作品，引发社会广泛关注；深入校区、园区、社区与乡村，持续开展“流动规划展示馆”活动，切实将“开门办规划”理念落到实处，引导广大市民共同参与国土空间规划建设与治理。